年金[年金制度の仕組みと考え方]
第7　マクロ経済スライドによる給付水準調整期間

　平成16（2004）年改正では、国民年金及び厚生年金の年金財政の枠組みにおいて、自動的に給付と負担のバランスを図る仕組みとして、マクロ経済スライドが導入された。
　既に「第６ 平成16年改正年金財政フレームと財政検証」で説明したように、マクロ経済スライドによる給付水準の調整は、基礎年金と報酬比例それぞれに適用されるが、両者の間で、調整が終了するまでの期間は必ずしも一致しない。2019年財政検証においては、基礎年金の調整期間の長期化や、その結果による基礎年金の給付水準の低下が見通されており、こうした状況については、令和２（2020）年改正の改正法附則や衆参両議院での附帯決議において、検討課題の一つとして取り上げられている。
　本稿では、マクロ経済スライドによる給付水準の調整期間が基礎年金と報酬比例とで異なる要因や、調整期間の一致を検討する背景について解説する。
 

（１）国民年金と厚生年金のそれぞれの財政均衡を図る仕組み
　マクロ経済スライドによる給付水準調整は、財政単位の異なる国民年金と厚生年金の双方において、それぞれ財政が均衡するまで行う必要がある。
　国民年金については、支出の大部分が基礎年金拠出金であるため、基礎年金の給付水準調整により財政の均衡を図る必要がある。このため、給付水準調整は、
　①　国民年金の長期的な財政が均衡するように、基礎年金の給付水準調整期間を決定し、
　②　①で決定した基礎年金部分の給付水準を踏まえて、厚生年金の財政が均衡するように報酬比例部分の給付水準調整期間を決定する
という２つのステップに分かれる。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　したがって、1階部分の基礎年金と２階部分の報酬比例で給付水準の調整期間は必ずしも一致しない。
　現在の財政フレームが導入された平成16（2004）年改正当時は、当時の社会、経済の将来見通しの下で基礎年金と報酬比例の調整期間が一致するように厚生年金、国民年金の保険料（率）水準が定められたため、調整期間は一致していた。しかし、その後の社会、経済状況の変化を受け、厚生年金と国民年金の財政状況は異なることとなり、基礎年金と報酬比例の調整期間が異なることとなった。
 
（２）基礎年金拠出金の仕組みに伴う影響
　基礎年金と報酬比例の調整期間が異なる要因は、基礎年金拠出金の仕組みにもある。厚生年金、国民年金に共通の基礎年金の給付費は、毎年度、国民年金勘定と厚生年金勘定から人数割で基礎年金拠出金を拠出して賄っているが、この基礎年金拠出金に必要な費用は、国民年金、厚生年金それぞれの保険料収入の他に、それぞれの積立金を活用して賄う。




　このため、財政力が相対的に弱い国民年金勘定の積立金が不足すると、国民年金の財政を均衡させるため基礎年金の調整が長期化する。すると、国民年金勘定の基礎年金拠出金の低下とともに、厚生年金勘定の基礎年金拠出金も低下することとなる。その結果、厚生年金勘定は１階の基礎年金に充てる財源が減少するので、２階の報酬比例に充てる財源が相対的に増加し、逆に、報酬比例の調整期間は短縮することとなる。
 
（３）社会、経済の変動の影響
①　デフレによるマクロ経済スライド等の発動の遅れ
　平成16（2004）年の改正においてマクロ経済スライドによる給付水準調整が導入されたが、その後の経済状況は、デフレ経済が続き、物価が上昇しないだけでなく、賃金が物価よりさらに低下し、実質賃金の伸びがマイナスとなる状況が生じていた。このため、賃金や物価が上昇した場合に年金の伸びを抑制するマクロ経済スライド調整は2015年度まで完全には発動しなかった。
　その上、このような経済状況において、賃金スライドを基本とする新規裁定年金（67歳に達する日の属する年度までの年金）と物価スライドを基本とする既裁定年金（68歳に達する日の属する年度以降の年金。以下同じ。）の年金改定率が同一のものとなり、既裁定年金の伸びを賃金の伸びより抑制する効果も発動しなかった。
　公的年金の保険料収入は賃金上昇に伴い増加する仕組みであるため、マクロ経済スライドや既裁定年金の物価スライドにより年金改定率が賃金よりも抑えられると財政状況は改善する。これまでの財政検証においては、これらの効果を一定程度見込んでいたが、その効果の発揮は不十分なものであった。この結果、マクロ経済スライド調整期間を長期化させる要因となっているが、これは、国民年金の財政と厚生年金の財政に等しくマイナスの影響を及ぼしている。
 
②　デフレによる基礎年金の足下の所得代替率の上昇（基礎年金と報酬比例の年金額算定式の違い）
　実質賃金上昇がマイナスという経済状況は、国民年金の財政に対してさらにマイナスの影響を与えることとなった。平成16（2004）年改正の年金額改定ルールは、名目賃金の伸びがマイナスであって、かつ、物価＞賃金の場合は、年金額は賃金ではなく物価で改定（物価がプラスの場合はゼロ改定）することとされていた。
 



　この改定ルールの下で、上記のような経済状況となると、保険料収入は賃金の低下に応じて低下するが、定額の基礎年金は賃金ほど低下せず、足下の所得代替率が上昇する。この結果、年金財政に悪影響を与える。一方、賃金を基礎に算定される報酬比例は、賃金が下がった見合いで将来の給付額も自動的に低下する。このため、改定ルールによる財政影響を中期的に吸収することができる。また、足下での所得代替率の上昇も生じない。
　このため、デフレ経済の悪影響は、基礎年金拠出金が支出の大部分を占める国民年金の財政をより悪化させ、基礎年金の調整期間が長期化し、将来の基礎年金の所得代替率を低下させることとなった。
　なお、平成28（2016）年改正法により、賃金がマイナスであって、かつ、物価＞賃金の場合は、年金額は物価ではなく賃金で改定するように見直されており、今後は上記のような作用は生じないようになっている。

 



③　女性や高齢者の労働参加の進展による影響（被保険者の構成の変化）
　2004年以降の公的年金の被保険者数の動向をみると、女性や高齢者の労働参加の進展に伴い、国民年金の第2号被保険者が増加し、第1号被保険者と第3号被保険者が減少している。2004年財政再計算においても一定の労働参加の進展は見込んでいたものの、現実は、当時の想定を大きく上回って進展し、2020年度の厚生年金の被保険者数[1]でみると、2004年財政再計算における見通しが3,460万人であったのに対し、実際には4,530万人となっており、当時の見通しを1,000万人以上（30％以上）上回っている。この被保険者数の変化のうち、第３号被保険者の減少と厚生年金被保険者の増加は、国民年金の財政には影響を及ぼさず、専ら厚生年金の財政を改善させるものであり、報酬比例の所得代替率の上昇に寄与している。一方、第１号被保険者の減少は、被保険者１人当たりの積立金を増加させる効果を有することから、国民年金の財政を改善させ基礎年金の所得代替率を向上させる要因となっているが、①や②で述べた影響を含めて考えると、国民年金の財政状況は悪化しており、基礎年金の給付水準調整期間は長期化し、所得代替率が大きく低下する見通しとなっている。
 
　

　2019年財政検証公表と年金改正法の成立を経て、年金局では、2020年12月に社会保障審議会年金数理部会に、財政検証の追加試算を提出した。
　これは、基礎年金と厚生年金（報酬比例）のマクロ経済スライド調整期間の乖離が大きくなり、将来の基礎年金水準の低下の要因となっているため、基礎年金と報酬比例との調整期間を一致させた場合に将来の給付水準がどのようになるかを、試算したものである。
　さらに、これに、2019年財政検証のオプション試算において基礎年金水準の上昇に効果が大きいことを確認した、基礎年金の保険料拠出期間を延長し45年加入とした場合の影響を加えた試算を実施した。
 
（１）マクロ経済スライドの調整期間の一致
　マクロ経済スライドの調整期間の一致とは、長期化した基礎年金の調整期間を短くし、短くなっている報酬比例の調整期間を長くして、調整期間を一致させるものである。現行の仕組みでは、基礎年金の調整期間は財政力の弱い国民年金の財政均衡により決定するが、一致させた場合は、厚生年金と合わせた公的年金全体の財政均衡により決定することになる。これにより、基礎年金水準が低下することを防ぐとともに、厚生年金の所得再分配機能を確保し、低中所得層をはじめほぼ全ての層で年金水準の低下を防ぐ効果がある。[2]


　
　基礎年金の水準が低下し、１階部分の基礎年金と２階部分の報酬比例のバランスが崩れると、基礎年金に対する国庫負担（２分の１相当）の総額も減少する。保険料収入が変わらない中で国庫負担が低下するため、収入総額が低下し、基礎年金・報酬比例を合算した総給付費も低下することになる。
　マクロ経済スライド調整期間を一致させると、上記とは逆に、国庫負担の低下の防止を通じて、ほぼ全ての層で年金水準の低下を防ぐことができる。
　なお、国庫負担の低下を防止することは、現行制度のままで基礎年金水準を低下させていく場合に比べれば国庫負担を増やすことになる。ただし、国庫負担への影響は直ちに生じるものではなく、調整期間を一致させた場合におけるマクロ経済スライド調整の終了後（追加試算①の場合、ケースⅢで2033年度以後）に徐々に生じ、現行制度におけるマクロ経済スライド調整が終了する時期（ケースⅢで2046年度）に差額が満額となる。


 
（２）基礎年金拠出期間の45年化
　基礎年金の底上げを図り、高齢期の経済基盤をさらに充実させることを目的として、健康寿命と就労期間の延伸を踏まえ、国民年金の被保険者期間を20歳から64歳とすることで、基礎年金の拠出期間を45年に延長するものである。拠出期間45年化により、国民年金の第1号被保険者については、現状より5年長く国民年金保険料を拠出することになる。なお、厚生年金については、現状でも69歳まで被保険者であるため、60歳以降も被用者として厚生年金に加入する人については、基礎年金45年化による追加の保険料負担は生じない。
　現行制度では、１階部分の給付に結び付くのは制度上40年間に限られており、60歳以降も厚生年金保険料を負担していても、報酬比例の給付にしか結びつかない場合がある。基礎年金の45年化は、この老齢基礎年金の給付に結びつかない期間を減らす効果があり、長く働く意欲につながるとともに、所得再分配効果の高い１階の基礎年金部分を充実する意義がある。
　一方、基礎年金45年化に当たっては、延長部分の国庫負担２分の１相当分の財源をどのようにして確保するかが課題となる。



（３）所得代替率への影響
　2019年度の所得代替率は61.7％であるが、ケースⅢでは、令和2（2020）年改正法の施行後で、2046年度に調整が終了した後の所得代替率は51.0％に低下する。
　これに対して、調整期間を一致させた追加試算①では、2033年度に調整が終了し、所得代替率は55.6％となり、さらに基礎年金を45年化し、５年分の延長期間分に係る給付に２分の１の国庫負担があるとした場合の追加試算②では62.5％、５年分の延長期間分に係る給付に２分の１の国庫負担がなく、全て保険料財源で賄うとした場合の追加試算③では60.5％となる。いずれの場合でも、調整終了後の所得代替率は、現在と同程度の所得代替率が維持できる見通しとなっている。
　ケースⅤでも、現行制度では調整終了後の所得代替率が50％を下回るが、調整期間一致と45年化を行った追加試算①～③では、50％台を確保できる見通しとなっている。




 
 

　基礎年金と報酬比例の調整期間の一致は、基礎年金の給付水準の低下を防止し、年金の所得保障機能の充実を図るものであるが、これを検討する背景として三つの要素がある。

 
（１）積立金を活用する時期への移行
　調整期間がずれてしまう要因は、現行の仕組みが、国民年金勘定と厚生年金勘定を区分して、それぞれが積立金も活用しつつ、双方が現在の人数割で、基礎年金拠出金を拠出して給付費を賄っていることにある。（１．（１）、（２）参照）
　基礎年金を創設した1985年当時は、毎年の給付は保険料で賄えていて、積立金は積み上げる一方であったが、現在は、基礎年金拠出金の財源に、保険料に加えて、積立金も活用する時期に入ってきている。この積立金で賄う分についても、現行の人数割が適切かは検討すべき課題である。厚生年金、国民年金の間で加入者が移動したとしても積立金は移管しないので、それぞれの積立金は、必ずしも現在の被保険者が積み立てたものではない。これらを踏まえると、むしろ、拠出金の分担の在り方については、現行の人数割に加え、積立金の規模を考慮することが適切ではないかという視点が考えられる。
 
（２）平成16年改正による年金財政の構造の変化
　平成16（2004）年改正前は、各制度の財政見通しに応じて、保険料を引き上げる仕組みであったため、国民年金、厚生年金それぞれの財政状況は、他方の給付と負担に影響しなかった。しかしながら、平成16（2004）年改正で保険料（率）の上限を固定し、マクロ経済スライドで給付額を調整する仕組みとなった結果、１．（１）に記載したとおり、国民年金の財政状況で基礎年金水準が決まり、厚生年金の給付水準や国庫負担の額にも影響を及ぼすこととなった。すなわち、国民年金の財政悪化により、厚生年金を含めた公的年金全体が、所得再分配機能や国庫負担の低下といった悪影響を受けているといえる。この悪影響を取り除くため、基礎年金の給付水準は国民年金だけでなく公的年金全体の財政状況で決定する仕組みに見直す必要があるのではないか、また、その方が、「全員共通の基礎年金を全体で支える」という基礎年金の理念とも整合的ではないか、という視点が考えられる。
 
（３）厚生年金と国民年金を一体的に考える必要性の高まり
　社会の変化とともに、厚生年金と国民年金を一体で考える必要性が高まっている。
　第１に、国民年金（第1号被保険者期間）は、被用者にとっても、就業前の学生期間、失業期間、育児、介護、傷病の治療や職業訓練等により就業を中断している期間を保障するという意義がある。すなわち、国民年金は、厚生年金に加入しない期間をカバーする制度としての意義がある。
　第２に、自営業者の減少、被用者保険を適用されていない被用者の増加、フリーランスの増加、学生の加入者の増加、雇用の流動化等により制度創設時に想定されていた国民年金の加入者像に変化が生じている。実際、国民年金加入者の構成割合をみると、被用者40.3％、無職34.2％、自営業23.7％であり、学生[3]も18.4％となっている。すなわち、国民年金は、従来、言われているような自営業者の年金ではなくなっている。
　第３に、平成16（2004）年改正により、給付水準を調整する財政フレームを導入した中で、共通の給付である基礎年金の給付水準の低下を防止することは、厚生年金に加入する被用者にもメリットがある。
　なお、老齢基礎年金の算定基礎となる加入履歴をみると、65歳の人で1号期間のみしかない人は3.6％であり、大部分の人は、2号期間又は3号期間を有している。すなわち、多くの人にとっては、厚生年金が加入期間の中心にあり、国民年金がこれを補完していると考えられる。
 

・　「2019（令和元）年財政検証結果レポート」（厚生労働省年金局数理課）
・　「追加試算」（厚生労働省、2020年12月25日提出）
https://www.mhlw.go.jp/content/12601000/000710400.pdf