重層的支援体制整備事業について

社会福祉法改正による新たな事業の創設の背景

社会福祉法の改正により、重層的支援体制整備事業が創設されました。この事業の創設は、これまでの福祉制度・政策と、人びとの生活そのものや生活を送る中で直面する困難・生きづらさの多様性・複雑性から表れる支援ニーズとの間にギャップが生じてきたことを背景としています。

日本の社会保障は、人生において典型的と考えられる課題の解決を目指すという、基本的なアプローチの下で発展してきました。このため、日本の福祉制度・政策は、子ども・障がい者・高齢者といった対象者の属性や要介護・虐待・生活困窮といったリスクごとに制度を設け、現金・現物給付の提供や専門的支援体制の構築を進めることで、その内容は、質量ともに充実してきました。

一方で、人びとのニーズに目を向ければ、例えば、社会的孤立をはじめとして、生きる上での困難・生きづらさはあるが既存の制度の対象となりにくいケースや、いわゆる「8050」やダブルケアなど個人・世帯が複数の生活上の課題を抱えており、課題ごとの対応に加えてこれらの課題全体を捉えて関わっていくことが必要なケースなどが明らかとなっています。

このような困難・生きづらさの多様性や複雑性は、以前も存在していました。しかし、かつては、血縁・地縁・社縁などの共同体の機能がこれを受け止め、また、安定した雇用等による生活保障が強かった時点では、福祉政策においても強く意識されてこなかったのだと考えられます。

しかし、かつて日本社会を特徴づけていた社会のあり方が変わり、それに伴って国民生活も変化する中で、様々な支援ニーズとして表れてきています。そして、これまでの福祉政策が整備してきた、子ども・障がい者・高齢者・生活困窮者といった対象者ごとの支援体制だけでは、人びとが持つ様々なニーズへの対応が困難になっています。

その一方で、地域の様々な動きに目を向けると、人と人とのつながりや参加の機会を生み育む多様な活動を通して、これまでの共同体とは異なる新たな縁が生まれています。その中には、特定の課題の解決を念頭に始まる活動だけでなく、参加する人たちの興味や関心から活動が始まりそれが広がったり横につながったりしながら関係性が豊かなコミュニティが生まれている活動もあります。

厚生労働省では、このように、社会の変化に伴って生じている課題と、これからの可能性の両方に目を向けた上で、重層的支援体制整備事業を設計してきました。

新たな事業の設計に当たり大切にした視点

重層的支援体制整備事業の検討過程において、私たち厚生労働省として大切にしてきたこと、それは大きく分けて、①すべての人びとのための仕組みとすること、②これまで培ってきた専門性や政策資源を活かす設計とすること、③実践において創意工夫が生まれやすい環境を整えることの3つです。

①すべての人びとのための仕組みとすること

重層的支援体制整備事業は、人びとの生活そのものや生活を送る中で直面する困難・生きづらさの多様性・複雑性に応えるものとして創設されたものです。こうした困難や生きづらさは個々人で大きく異なるため、どのような困難や生きづらさでも支援の対象となりうるという前提で、すべての人びとのための仕組みとしました。

一方で、典型的なニーズに応えるための仕組みであれば、そのニーズを満たすための現金・現物の給付を設計することも容易ですが、今回の事業の場合、どのような支援や活動を実施するのかがポイントでした。

この点については、事業の検討過程を経て、以下の要素を持つ事業とすることとしました。

・専門職による対人支援において、生きづらさの背景が明らかでない場合なども含め、すべての人びとを対象に、本人と支援者が継続的に関わるための相談支援を重視する
・同時に、住民同士が気にかけあう関係性を育むための「地域づくりへの支援」を重視し、支援者による相談支援と両輪で地域のセーフティネットを充実する
・さらに、これらの両輪をつなぐものとして、一人のニーズを基に様々な関係者に働きかけ、本人にとって必要な資源を生み出していく「参加支援」を新たに設ける

そして、これらの要素を包含した上で、重層的支援体制整備事業を「市町村において、すべての地域住民を対象とする包括的支援の体制整備を行う事業」と位置づけ、そのような体制を支えるためのアウトリーチや多機関協働の機能を強化しています。

②実践において創意工夫が生まれやすい環境を整えること

<交付金の一体的交付>

相談支援機関をはじめとする実施機関や地域の拠点は、対象者ごとの制度に基づいて国からの補助金等が交付されています。このため、自治体における事業実施は、各制度に基づく補助金等の目的の範囲内で行う必要があります。

これまでも、いくつかの自治体では、住民のニーズに応えるために、福祉の各分野の縦割りを超えた相談支援体制をつくるなど、先行的な試みが行われてきました。しかし、各制度で定められた対象者の範囲を越えた支援を行う支援者を配置したことで、会計検査において、「補助金等の目的外使用である」とか、「各制度の範囲を超える業務と範囲内である業務とを区分して、それぞれで支援者の人件費を計上すべき」といった指摘を受けることがありました。

会計検査で指摘を受けると、場合によっては補助金等を国などへ返還しなければならなくなります。このため自治体では、このような指摘を受けないように、補助金等の対象となる業務を明確に区分するために煩雑な事務を追加的に行っていました。つまり、住民のニーズに応えようとする自治体ほど、逆に事務負担が増えることになり、先行的な取組を実施しにくい、創意工夫を働かせにくい実情がありました。

そういった現状を変えるため、重層的支援体制整備事業をすべての住民を支援の対象とするものと位置づけた上で、この事業を実施する市町村に対して交付金を一体的に交付することとしました。

このように財政支援の仕組みを改めることにより、意欲的な自治体が創意工夫のある取組を柔軟に実施することが可能となるだけでなく、各支援機関も従来の対象者を超えて支援を行うことが可能となり、課題を抱える相談者やその世帯への包括的な支援や、住民等による地域活動の取組を展開しやすい仕組みにしています。

<「地域型」の類型の創設>

これに加えて、重層的支援体制整備事業では、支援機関等における事業実施において「地域型」と呼ばれる新たな事業実施の類型を設けました。この「地域型」の類型を設けることで、これまでの対象者別の制度の下では難しかった、新しい創意工夫が生まれやすいような設計となっています。

各制度の下では、想定する対象者に応じた基準や事業実施方法が定められています。しかし、重層的支援体制整備事業では、相談支援と地域づくり支援の事業がセーフティネット構築を目指した両輪として実施されることとなります。このため、住民が主体的に生活に身近な場所で悩みを聴いたり、一緒に社会参加のための活動をしたりするなど、これまでの事業の枠組みを超えた多様な活動が展開されることが想定されます。

これを踏まえて、各事業の基準を満たす事業・拠点(基本型・統合型)を市町村内で最低1か所実施した上であれば、これらの事業・拠点のバックアップを受けながら、住民に身近な場所等で相談に応じ、または地域活動を実施する形態である「地域型事業・拠点」として、多様な形態で事業を実施することを可能としています。

③これまで培ってきた専門性や政策資源を活かすこと

重層的支援体制整備事業は、「市町村において、すべての地域住民を対象とする包括的支援の体制整備を行う事業」として、社会福祉法に位置づけられています。既存のものとは別の新しい相談支援機関や、地域の拠点を設けることが目的ではありません。既存の支援機関等の機能や専門性を活かし、相互にチームとして連携を強めながら、市町村全体の支援体制をつくることが目的です。重層的支援体制整備事業の財政支援において、既存の各制度に基づく補助金等を含めて一括して交付する仕組みとしているのも、このような趣旨を踏まえてのことです。

私たち厚生労働省としては、重層的支援体制整備事業の実施においては、こうした支援体制をつくっていくプロセスこそ最も大切だと考えています。事業実施主体である市町村と、地域住民や地域の支援関係機関等が、自分たちの市町村にあってほしい支援体制や、そのための各機関の役割分担と協働のあり方などについて、考え方や進め方などを共有しながら議論をし、実際の取組に移していくプロセスを丁寧に行っていただきたい、その期待を込めて、重層的支援体制整備事業は、全ての市町村が実施する必須事業ではなく、実施を希望する市町村の手あげに基づく任意事業としました。

重層的支援体制整備事業における各事業の概要

重層的支援体制整備事業では、市町村全体の支援機関・地域の関係者が断らず受け止め、つながり続ける支援体制を構築することをコンセプトに、「属性を問わない相談支援」、「参加支援」、「地域づくりに向けた支援」の3つの支援を一体的に実施することを必須にしています。

重層的支援体制整備事業における各事業の内容については、以下のように社会福祉法第106条の4第2項に規定しています。3つの支援を第1~3号に規定し、それを支えるための事業として第4号以降を規定しています。それぞれの事業は個々に独立して機能するものではなく、一体的に展開することで一層の効果が出ると考えています。

包括的相談支援事業
(社会福祉法第106条の4第2項第1号)
  • 属性や世代を問わず包括的に相談を受け止める
  • 支援機関のネットワークで対応する
  • 複雑化・複合化した課題については適切に多機関協働事業につなぐ
参加支援事業
(社会福祉法第106条の4第2項第2号)
  • 社会とのつながりを作るための支援を行う
  • 利用者のニーズを踏まえた丁寧なマッチングやメニューをつくる
  • 本人への定着支援と受け入れ先の支援を行う
地域づくり事業
(社会福祉法第106条の4第2項第3号)
  • 世代や属性を超えて交流できる場や居場所を整備する
  • 交流・参加・学びの機会を生み出すために個別の活動や人をコーディネートする
  • 地域のプラットフォームの形成や地域における活動の活性化を図る
アウトリーチ等を通じた
継続的支援事業
(社会福祉法第106条の4第2項第4号)
  • 支援が届いていない人に支援を届ける
  • 会議や関係機関とのネットワークの中から潜在的な相談者を見付ける
  • 本人との信頼関係の構築に向けた支援に力点を置く
多機関協働事業
(社会福祉法第106条の4第2項第5号)
  • 市町村全体で包括的な相談支援体制を構築する
  • 重層的支援体制整備事業の中核を担う役割を果たす
  • 支援関係機関の役割分担を図る

実施計画 及び 会議体について

重層的支援体制整備事業実施計画の策定

市町村は、本事業を適切かつ効果的に実施するため、「重層的支援体制整備事業実施計画」を策定するよう努めることとしています。(社会福祉法第106条の5)

策定過程を通じて、市町村が住民や関係者・関係機関との意見交換等を重ね、事業実施の理念や目指すべき方向性について、共通認識を醸成していただきたいと考えています。

重層的支援体制整備事業の財政支援は、既存制度からの財源を含めて一括で交付して、関係機関によるチーム支援を推進するものです。重層的支援体制整備事業が円滑かつ効果的に実施されるよう、実施計画に基づく事業の実施状況を一定期間ごとに確認し必要な見直しを行います。具体的な手段として、「関係機関の共通認識を基にした事業実施計画の策定」→「計画に基づいた事業実施」→「事業実施結果の評価・検証」→「実施結果等を踏まえた計画見直し」といったPDCAサイクルを活用することを想定しています。

その一方で、厚生労働省としては、重層的支援体制整備事業の実施を通じて、これまでの個別制度の下では難しかった、創意工夫のある取組がたくさん生まれることを期待しています。このような創意工夫は、実施計画の策定段階ではなく、柔軟性をもって事業を実施する中で生まれてくることが多いと思います。このため、この事業の実施においては、あらかじめ定めた計画の範囲内に実践を収めようとするのではなく、むしろ、事業実施を通じて実現された想定外の成果を、次のサイクルの実施計画に反映していくというプラスの循環を生み出していくという視点で取り組んでいただきたいと考えています。

重層的支援会議及び支援会議について

円滑な実施を推進するための会議体は、多職種による連携や多機関の協働の重要な基盤となるため、情報共有や協議を行う場の機能を上手に活用していただきたいと考えています。

重層的支援会議は、多機関協働事業において実施し、関係機関間の連携やプランの適切さ、支援の終結、資源の把握や創出等について検討するための会議です。

支援会議は、社会福祉法第106条の6に規定された会議であり、市町村が実施し、守秘義務を設けることで、潜在的な相談者に支援を届けられるよう、本人の同意がない場合にも情報共有に基づく支援の検討等が可能です。

多職種連携事業における重層的支援会議や支援会議から集積された地域における支援等のニーズについて、市町村の職員も参画した上で検討をすることで、市町村全体での体制整備を推進する効果が期待できますが、各種会議の運営は、他制度における既存の会議体との合同会議にしたり、同日に開催を重ねたりすることで、効率的に行っていただきたいと考えています。

事業を展開する際の留意点

市町村が取組を進めるに当たっては、以下のような点に留意いただきたいと思います。

・既にある地域のつながりや支え合う関係性を十分理解し、地域住民の主体性を最も尊重し、関わる住民の意見を聴いた上で、行政から必要な範囲で活動を応援するというボトムアップの視点を重視していただきたいと考えています。
・地域住民や関係機関等と振り返りや議論を繰り返し行うことで、事業の実施状況等を定期的に分析・評価し、必要な見直しを行うだけでなく、事業を実施してみてはじめて生まれた価値にも着目していただくことが重要と考えています。
・多様な関係者が参画できる場を設け、それぞれの市町村においてどのような形で包括的支援を展開していきたいか、事業実施の過程で包括的な支援がどのように展開されているか、実施の過程で一部の相談機関等に負担が偏っていないか、地域住民等による既存の取組等の主体性を妨げていないか、財政支援が適切に配分されているか、事業実施を通じて想定外のものも含めてどのような成果が生まれているかなど、幅広い観点での議論を行うことで、重層的支援体制整備事業のより一層効果的な活用につなげていただくことを期待します。