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行政文書に関する判断基準(法第2条第2項関係)(別添1)

1 行政文書の定義

 「行政文書」とは、行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書、図画及び電磁的記録(電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう)であって、当該行。 政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう(法第2条第2項本文)。
 ただし、次に掲げるものを除く(法第2条第2項ただし書)。

  1. [1]官報、白書、新聞、雑誌、書籍その他不特定多数の者に販売することを目的として発行されるもの
  2. [2]政令で定める公文書館その他の機関において、政令で定めるところにより、歴史的若しくは文化的な資料又は学術研究用の資料として特別の管理がされているもの

2 要件ごとの考え方

  1. (1) 「行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した」
     行政機関の職員が当該職員に割り当てられた仕事を遂行する立場で、すなわち公的立場において作成し、又は取得したことをいい、作成したこと及び取得したことについて、文書管理のための帳簿に記載すること、収受印があること等の手続的な要件を満たすことを要するものではない。
  2. (2) 「文書、図画及び電磁的記録(電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。)」
     行政機関において現に事務及び事業において用いられている記録の形式については、上記の媒体によるもので網羅される。
     「文書、図画」とは、人の思想等を文字若しくは記号又は象形を用いて有体物に可視的状態で表現したものを指し、紙の文書のほか、図面、写真、これらを写したマイクロフィルム等が含まれる。
     「電磁的記録」とは、電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によって認識することができない方式で作られた記録を指し、電子計算機による情報処理の用に供されるいわゆる電子情報の記録だけでなく、録音テープ、ビデオテープ等の内容の確認に再生用の専用機器を用いる必要のある記録も含まれる。また、電子計算機による情報処理のためのプログラムについても、法第2条第2項ただし書に該当するものを除き、電磁的記録に該当する。
     なお、「電磁的記録」には、ディスプレイに情報を表示するため一時的にメモリに蓄積される情報や、ハードディスク上に一時的に生成されるテンポラリファイル等は含まれない。
  3. (3) 「当該行政機関の職員が組織的に用いるもの」
     「組織的に用いる」とは、作成又は取得に関与した職員個人の段階のものではなく、組織としての共用文書の実質を備えた状態、すなわち、当該行政機関の組織において、業務上必要なものとして、利用又は保存されている状態のものを意味する。
     したがって、[1]職員が単独で作成し、又は取得した文書であって、専ら自己の職務の遂行の便宜のためにのみ利用し、組織としての利用を予定していないもの(自己研鑚のための研究資料、備忘録等、[2]職員が自己の職務の遂行の便宜のために利用する正式文書と重複する当該文書の写し、[3]職員の個人的な検討段階に留まるもの(決裁文書の起案前の職員の検討段階の文書等。なお、担当職員が原案の検討過程で作成する文書であっても、組織において業務上必要なものとして保存されているものは除く。)等は、組織的に用いるものには該当しない。
     作成又は取得された文書が、どのような状態にあれば組織的に用いるものと言えるかについては、[1]文書の作成又は取得の状況(職員個人の便宜のためにのみ作成又は取得するものであるかどうか、直接的又は間接的に当該行政機関の長等の管理監督者の指示等の関与があったものであるかどうか)、[2]当該文書の利用の状況(業務上必要として他の職員又は部外に配付されたものであるかどうか、他の職員がその職務上利用しているものであるかどうか)、[3]保存又は廃棄の状況(専ら当該職員の判断で処理できる性質の文書であるかどうか、組織として管理している職員共用の保存場所で保存されているものであるかどうか)等を総合的に考慮して実質的な判断を行う。
     また、どの段階から組織として共用文書たる実質を備えた状態になるかについては、当該組織における文書の利用又は保存の実態により判断されることとなるが、例えば、[1]決裁を要するものについては起案文書が作成され、稟議に付された時点、[2]会議に提出した時点、[3]申請書等が行政機関の事務所に到達した時、[4]組織として管理している職員共用の保存場所に保存した時点等が一つの目安となる。
  4. (4) 「当該行政機関が保有しているもの」
     「保有しているもの」とは、所持している文書をいう。この「所持」は、物を事実上支配している状態をいい、当該文書を書庫等で保管し、又は倉庫業者等をして保管させている場合にも、当該文書を事実上支配(当該文書の作成、保存、閲覧又は提供、移管又は廃棄等の取扱いを判断する権限を有していること。なお、例えば、法律に基づく調査権限により関係人に対し帳簿書類を提出させこれを留め置く場合に、当該行政文書については返還することとなり、廃棄はできない等、法令の定めにより取扱いを判断する権限について制限されることはあり得る。)していれば、「所持」に該当し、保有しているということができる。
     また、一時的に文書を借用している場合や預かっている場合等、当該文書を支配していると認められない場合には、保有しているとはいえない。
  5. (5) 「官報、白書、新聞、雑誌、書籍その他不特定多数の者に販売することを目的として発行されるもの」(第1号)
     一般に容易に入手又は利用が可能なものは、開示請求権制度の対象とする必要がなく、対象とした場合には、図書館代わりの利用等制度の趣旨に合致しない利用が見込まれ、行政機関の事務負担の面からも問題がある。
     しかしながら、一般に特定の文書の入手が容易であるかどうかの判別が困難であることから、「不特定多数の者に販売することを目的として発行されるもの」を類型的に対象文書から除くこととしたものである。不特定多数の者に販売することを目的として発行される文書は、紙媒体のものに限るものではなく、インターネット上で不特定多数の者への有償頒布を目的として発行される新聞、雑誌、書籍等も含まれる。
     行政機関が公表資料等の情報提供を行っているものについては、本号に該当せず、開示請求の対象となる。これは、このような情報提供については、その内容、期間、方法等が行政機関の裁量にゆだねられており、例えば、特定の期間や地域に限って提供されるものがあることから、一律に対象から除くことは適当ではない。ただし、実際の運用においては、情報提供で対応できる場合は、担当部局・課において配布していること、当該行政機関のホームページに掲載していること等を教示する等の対応が適当である。
  6. (6) 「公文書等の管理に関する法律(平成21年法律第66号。以下「公文書等管理法」という)第2条第7項に規定する特定歴史公文書等」(第2号)
     「特定歴史公文書等」とは、「歴史資料として重要な公文書その他の文書」(以下「歴史公文書等」という。)のうち、次に掲げるものをいう。
    •  公文書等管理法第8条第1項の規定により国立公文書館等(公文書等管理法第2条第3項に規定する施設をいう。以下同じ。)に移管されたもの
    •  公文書等管理法第11条第4項の規定により国立公文書館等に移管されたもの
    •  公文書等管理法第14条第4項の規定により国立公文書館の設置する公文書館に移管されたもの
    •  法人その他の団体(国及び独立行政法人等を除く。)又は個人から国立公文書館等に寄贈され、又は寄託されたもの
  7. (7) 「政令で定める研究所その他の施設において、政令で定めるところにより、歴史的若しくは文化的な資料又は学術研究用の資料として特別の管理がされているもの(前号に掲げるものを除く。)」(第3号)
     法第2条第2項第2号及び第3号は、同条同項本文の文書に該当するものであっても、歴史的若しくは文化的な資料又は学術研究用の資料(以下「歴史的な資料等」という。)としての価値があるために特別に保有しているものについては、法の目的とする政府の諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにする観点からは開示請求の対象とすることは適当ではなく、貴重な資料の保存、学術研究への寄与等の観点から一般の利用に供されることが適当であり、政令でその範囲を明確にして開示請求の対象から除くこととするものである。
     本号の歴史的な資料等の範囲については、内閣総理大臣が指定した研究所、博物館、美術館、図書館その他これらに類する施設において、公文書等管理法施行令第4条により特別の管理がされているものであることを要件としている(令第2条及び第3条参照)。

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