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地域における「新たな支え合い」を求めて
−住民と行政の協働による新しい福祉−

I．はじめに

1.検討の経緯

○　本研究会は、「地域社会で支援を求めている者に住民が気づき、住民相互で支援活動を行う等の地域住民のつながりを再構築し、支え合う体制を実現するための方策」について検討するため、厚生労働省社会・援護局の求めに応じ2007年（平成19年）10月に設置され、以来１１回にわたって議論を重ねてきた。

○　はじめに、地域の要支援者、地域の問題とは何かについて議論を行い、続いて、求められる支援のあり方、住民参加の必要性、地域福祉を進めるために必要とされる条件などについて議論を行ってきた。あわせて、地域福祉に関する既存施策についてもレビューを行った。

○　議論に当たっては、各地で地域福祉活動を実践している方々や既存施策の実施に携わっている方々からのヒアリングを行うとともに、地域福祉の現場の視察も行った。

２．いま、地域福祉を議論することの意味

○　歴史的にみると、かつて我が国が農業を中心とした社会であった当時は、「相身互い」、「おたがいさま」といった地域の相互扶助により人々の暮らしは支えられてきたが、戦後高度成長期の中で、工業化、都市化が進み、地域社会に代わって、行政が福祉サービスとして高齢者や障害者、児童や子育て世帯に対する支援を行うようになり、行政が担う領域は次第に広がってきた。

○　公的な福祉サービスは、戦後の貧困者対策、戦争障害者対策や戦争孤児対策から始まって、次第に高齢者福祉施策、身体障害者や知的障害者福祉施策など、その時々に高まったニーズに応じ、分野ごとに整備されてきた。特に、1990年代以降、高齢者や障害者福祉サービス基盤の計画的な整備が進められ、介護保険法に基づく介護サービスや障害者自立支援法に基づく障害福祉サービスなどの分野では、公的な福祉サービスは、質、量とも飛躍的に充実した。

○　このように、公的な福祉サービスは分野ごとに発展してきたが、制度の谷間にあって対応できない問題があるほか、住民の多様なニーズについて、全て公的な福祉サービスで対応することは不可能であり、また、適切でないことも明らかになってきている。

○　また、例えば、一つの世帯で要介護の親と障害をもつ子がいるなどの複合的な事例や、ホームレスなど社会的排除の対象になりやすい者の存在もあり、従来の公的な福祉サービスが十分に対応できていない問題もある。

○　さらに、専門的な対応を必要とする問題が近隣住民によって発見されても、それが行政や専門機関につなげられず、結果として対応が遅れてしまうという、制度へのアクセスの問題もある。

○　地域社会の変容や住民意識の変化が進む一方で、終戦後のベビーブームに生まれた世代（いわゆる「団塊の世代」）が退職年齢に達し、職域を生活の中心としていた多くの人々が新たに地域の一員として入ってくる。こうした人々を始めとして、住民が地域での活動を通じて自己実現をしたいというニーズは高まってきている。住民が主体的に福祉に参加することで、住み慣れた地域でこれまでの社会的関係を維持しながら、生きがいや社会的役割をもつことができ、より豊かな生活につながることが期待される。

○　地域は、隣人たちとの社会的な関係の中で、それぞれの住民が自分らしい生き方を実現していく場であり、歳をとっても、障害があっても、住み慣れた地域で自分らしい生き方を全うできることが、その人の尊厳を支えることになる。その意味で、地域の生活課題に取り組むことは、取り組む側にとって自己実現につながるだけでなく、支援される者にとっても地域で自己を実現し、尊厳ある生活が可能となるものでもある。

○　こうした中で、今後の我が国における福祉のあり方を考える際、公的な福祉サービスの充実整備を図るとともに、地域における身近な生活課題に対応する、新しい地域での支え合いを進めるための地域福祉のあり方を検討することが緊要な課題となっている。そこで、これからの新しい地域福祉の意義や役割、そうした地域福祉を推進するために求められる条件は何か、について考え方を整理し、住民と行政の協働による新しい福祉のあり方を提示することが必要となった。

II．現状認識と課題設定

１．社会の変化

　（少子高齢化の進行と従来の安心のシステムの変容）

○　我が国の少子高齢化は他の先進諸国に例をみないスピードで進行しており、2005年（平成17年）から2030年（平成42年）にかけて65歳以上高齢者人口は1000万人以上、率にして40％以上増える一方、それを支える15〜64歳人口は約1700万人、20％以上減るものと推計されている。

○　出生率が仮に今後上昇したとしても、新たに生まれる人口は2030年までは制度の支え手としては期待できず、担い手の大幅な減少の中で、大幅に増える高齢者に対する福祉を支えていかなければならない。

○　同時に、高齢者の一人暮らし世帯の数は、2005年（平成17年）の387万世帯から2030年（平成42年）には717万世帯と、２倍近くに増加すると推計されており、生活リスクに対して脆弱な世帯の増加を示している。

○　現在の高齢者・障害者・児童を対象とする給付の中核である介護保険給付費・支援費・措置費の合計額の中で、7割以上が介護保険給付費となっていることをみても、公的な福祉サービスだけで要援護者への支援をカバーすることは困難であるといわざるを得ない。

○　これまで安心のシステムとして機能してきた、家族内の助け合いと企業の支えについても、少子高齢化の進行、核家族化や単身世帯の増加、引きこもりなど家族内の紐帯の弱まり、終身雇用慣行の変化や非正規雇用の増加、若年層の雇用情勢の悪化、企業の経費削減などが進む中で、これまでのような支えは期待できなくなってきている。

（地域社会の変化）

○　高度成長期における工業化・都市化の中で地域の連帯感が希薄化し、さらに成熟社会を迎える中で、これまでのような地域の活力を期待することも難しい。人々の移動性や流動性が高まり、個人主義的傾向も強まる中で、「ご近所」の人間関係が形成されず、地域の求心力の低下を招いている。特に大都市においては、オートロックのマンションに民生委員が入れないという状況もあるように、地域社会の支え合う関係の脆弱化が著しい。

○　しかし、地域社会における支え合いの脆弱化は都市部だけの現象ではない。中山間地においては、若年層を中心とした人口流出により地域社会の構成員が減少し、特に限界集落（過疎化などで人口の50%が65歳以上の高齢者になり、冠婚葬祭など社会的共同生活の維持が困難になった集落）のようなところでは、地域社会の維持さえ難しい状況となっている。

２．福祉・医療政策の施策の動向

（１）近年の福祉制度改革

○　まず、近年の福祉制度改革について、高齢者や障害者といった分野別に概観してみる。

（高齢者福祉）

○　1990年代初めから、在宅福祉に力を入れたゴールドプラン、新ゴールドプランが策定され、数値目標を掲げ総合的かつ計画的に基盤を整備するという形で、高齢者福祉施策は進められてきた。

○　こうした流れは、1997年（平成9年）に介護保険法が制定され、2000年（平成12年）から実施されたことにより加速され、高齢者介護のサービス量は1990年頃に比べて飛躍的に増加するとともに、多様なサービス供給主体が参入することとなった。また、介護保険制度では、市町村が保険者となって運営や財政責任を担うことになり、福祉における市町村の役割の重要性を一層高めるものとなった。

○　さらに、2005年（平成17年）に行われた介護保険法の改正により、小規模で多様かつ柔軟なサービスを展開し、一人一人ができる限り住み慣れた地域での生活を継続できるよう、小規模多機能型介護、夜間対応型訪問介護などの「地域密着型サービス」が創設されるとともに、地域包括ケア体制を支える地域の中核機関として、新たに、(1)総合相談支援、(2)虐待の早期発見・防止など権利擁護、(3)包括的・継続的ケアマネジメント支援、(4)介護予防ケアマネジメント、の4つの機能を担う「地域包括支援センター」の設置を進めることとされた。

（障害者福祉）

○　高齢者福祉に比べると立ち遅れているといわれていた障害者福祉の分野についても、2000年（平成12年）に入ってから様々な改革が行われ、利用者が自らサービスを選択することを可能とする支援費制度を経て、2005年（平成17年）には障害者自立支援法が制定された。

○　これにより、身体障害、知的障害、精神障害といった障害の種別にかかわらず、一元的に福祉サービスを利用できる仕組みが構築され、市町村が主体性を発揮して、地域のニーズに応じて総合的かつ計画的にサービスを提供する体制が整えられた。

○　また、同法では、「障害があっても普通に暮らせる地域づくり」を目指し、入所施設からグループホーム等地域生活への移行や一般就労への移行を進めていくとともに、都道府県や市町村において、福祉、保健・医療、教育、労働など地域の関係者から構成される「自立支援協議会」を設置するなど、障害者の相談支援の体制整備も図られることとなった。

（児童福祉）

○　児童福祉制度は、1998年（平成10年）からは、保育所の利用手続きが、市町村の措置から、保護者が希望する保育所を選択する仕組みに改められた。また、2005年（平成17年）には、子育てに関する情報提供や助言を行う子育て支援事業が児童福祉法上位置付けられ、市町村の実施努力義務が規定された。

○　また、現在、市町村において、地域における子育て支援のため、子育て親子が交流する常設のつどいの場を設けたり、子育てに関する専門的な支援を行う地域子育て支援拠点事業などが実施されている。

○　児童虐待防止対策については、2004年（平成16年）の児童福祉法及び児童虐待の防止等に関する法律の改正により、児童虐待の通告先等としての市町村の役割が明確化されたほか、地方公共団体において、児童虐待を受けた児童等の状況の把握や情報交換を行うため、児童虐待防止の関係機関を構成員とする要保護児童対策地域協議会（子どもを守る地域ネットワーク）が設置できることとされた（2005年（平成17年）の法改正により、協議会設置について努力義務。）。

（在宅医療の推進）

○　2006年（平成18年）には医療制度改革が行われ、我が国の医療の問題とされている平均在院日数の短縮が強く叫ばれ、療養病床の再編が行われるとともに、その受け皿としての在宅医療の推進が基本的な方向となっている。

（２）近年の福祉施策の方向性

○　我が国の福祉は、このように多様な広がりと変化を示してきたところであるが、特に近年の福祉サービスのあり方をみると、次のような方向性を志向してきたといえる。

　 （全体的な方向性）

○　以上のように、近年の福祉施策は、個人の尊厳を尊重する視点から、個々人の生活全体に着目し、たとえ障害があっても、要介護状態になっても、できる限り地域の中でその人らしい暮らしができるような基盤を整備していく、というのが基本的な考え方であり、それに基づき、地域での自立支援、生活の確保、施設や病院から地域への移行が進められている。

３．地域における多様な福祉課題

○　このように、特に高齢者・障害者の分野においては、公的な福祉サービスは飛躍的な発展をとげてきたといえる。しかし同時に、地域においては、公的な福祉サービスだけでは対応できない生活課題や、公的な福祉サービスでの総合的な対応が不十分であることなどから生まれる問題、社会的排除や地域の無理解から生まれる問題がある。

（公的な福祉サービスだけでは対応できない生活課題）

○　公的な福祉サービスだけでは対応できない生活課題としては、

（公的な福祉サービスによる総合的な対応が不十分であることから生じる問題）

○　公的な福祉サービスによる総合的な対応が不十分であることから生じる問題としては、例えば、一つの世帯で、要介護の親と障害の子がいたり、ドメスティックバイオレンスの被害に遭っている母親と非行を行う子どもがいる、といった複合的な問題のある家庭に対し、必要なサービスを的確に組み合わせて提供できておらず、一つの家庭を支えきれていない、という問題である。

（社会的排除の対象となりやすい者や少数者、低所得の問題）

○　また、社会的排除の対象となりやすい者への対処、少数者への地域の無理解からくる問題や、場合によっては偏見・差別に至るという問題もある（外国人、刑務所から出所した者など）。また、ニート、ホームレスといった新たな貧困を含む低所得の問題も、地域にある問題としてもとらえることができる。

（「地域移行」という要請）

○　障害者自立支援法の下、2011年度（平成23年度）末までに1．9万人の障害者が福祉施設から地域生活に移行し、3．7万人の精神障害者が病院から地域に移行することが見込まれるなど、施設・病院から地域への移行が進められており、これら地域生活に移行する人たちを支える仕組みが求められている。

４．地域で求められていること

（安心、安全の確立）

○　地域社会の弱体化が進む中、大規模地震など自然災害にどのように対処し、犯罪や事故をどのように防ぐかは住民の最大の関心事である。地域社会における安心、安全の確立が住民の地域での暮らしの大前提であり、地域社会の活性化のためにも喫緊の課題となっている。

（次世代を育む場としての地域社会の再生）

○　地域社会は、子供が生まれ、育つ場でもある。ところが、働き盛りの世代が男女ともに働きに出かけ、日中地域にいないという状況の中で、子育てのために地域がまとまったり、子どもに地域の一員としての意識をもたせたり、地域の人々が参加し、ともに行う行事を継承したりすることすら難しくなっている。また、子育て中の親には、地域で相談できる人がおらず、子育て不安をもっている者も多く、子供が生まれ、育つ場としての地域がその機能を果たしていない状況にある。若年層が地域に受け入れられず、居場所がないという状況もあり、次世代を育む場として地域社会を再生することが強く求められている。

５．住民の自己実現意欲の高まり

（住民の自己実現意欲の高まりと地域参加）

○　高齢化、長寿化の進展等から、住まいのある地域社会に目が向いたり、労働時間の短縮による自由時間の増大や現役引退後の時間の増大等から、地域社会をより住みやすいものにしていこうという意識が高まっている。そうした意識の高まりを背景に、地域における活動に参加することを通じて、自己実現や自己啓発を果たしたいという住民の意欲が高まっている。

○　また、仕事のやりがいや充実と、家庭や地域での多様な生き方を両立させる社会をめざし、「ワーク・ライフ・バランス」（仕事と生活の調和）の必要性が強調されている。地域社会は、子育て期、中高年期といった人生の各段階に応じて多様な生き方が実現できる場であることが求められている。

○　今後、団塊の世代が退職し、職域を中心とした生活から地域を中心とした生活を送る者が急増してくる。今まで仕事を通じて充実感や達成感を得てきた住民の自己実現意欲が、今後は地域活動に向けられるケースも増えてこよう。

○　また、1995年（平成7年）の阪神・淡路大震災以来、ボランティア活動の重要性が認識され、ボランティア活動を通じて社会に参加し、自己を実現したいと考える人が増えてきた。全国の社会福祉協議会が把握しているボランティア数はこの10年間で約1．5倍になり、内閣府の調査によれば、今後NPOやボランティアに参加したいと考えている人は5割を超えている。

○　地域社会における様々な生活課題に対応することは、支援を要する者が地域でその人らしい生き方を全うすることで自己実現を可能にすると同時に、支援する者も地域における活動を通じて自己を実現することでもある。住民が、時と場合に応じて、支え、支えられるという支え合いの関係を構築する、いわば相互の自己実現を地域で可能にしていくことが求められている。

６．これからの福祉施策における地域福祉の位置付け

○　以上に述べたように、地域には、現行の仕組みでは対応しきれていない多様な生活課題があり、これらに対応する考え方として、地域福祉をこれからの福祉施策に位置づける必要がある。これらの生活課題は、誰もがいつかは遭遇する課題であり、その意味では、これらの課題を自らの問題であると認識し、住民間でそれを共有して解決に向かうような仕組みを作っていくことは、我々皆のこれからの安心のための準備として必要なことである。そして、このような仕組みをつくっていくことは、住民の自己実現意欲を生かすことにもなる。

○　そこで、次章以降において、あるべき地域福祉の意義と役割、推進するために必要な条件や整備方策を論じていくこととしたい。

III．地域福祉の意義と役割

１．地域における「新たな支え合い」（共助）を確立する

○　かつて、多様な生活課題に対しては、家族や地域共同体による助け合いによって対処してきたが、工業化、都市化といった社会の変化、核家族化などの家族の変容の中で、これらの助け合いの機能の多くが、市場から購入するサービスや行政が提供する公的な福祉サービスとして、次第に外部化されていった。そして、特に都市部において、地域の助け合いの機能は次第に縮小し、農村部においても、高齢化や人口流出によって、そのような機能が停滞しているところも多い。

○　しかし、これまで述べたように、地域における全ての生活課題に対し、公的な福祉サービスだけでは対応することができないことが明らかになってきている。基本的な福祉ニーズは公的な福祉サービスで対応する、という原則を踏まえつつ、地域における多様な生活ニーズへの的確な対応を図る上で、成熟した社会における自立した個人が主体的に関わり、支え合う、地域における「新たな支え合い」（共助）の領域を拡大、強化することが求められている。

○　このような動きの中で現れたのが、ボランティアやNPO、住民団体による活動である。これは、地域を、高齢になっても障害があっても、尊厳をもって自分らしい生き方ができ、また、安心して次世代を育むことのできる場にするという、住民共通の利益のために、行政だけでなく多様な民間主体が担い手となり、これらと行政とが協働しながら、従来行政が担ってきた活動に加え、きめ細かな活動により地域の生活課題を解決する、という意味で、地域に「新たな公」を創出するものといえる。

○　さらに、住民団体、ボランティア、NPOなどがより主体的に地域の生活課題に取り組むためには、地域福祉計画策定に参画するなど、住民参加を進めていく必要がある。このように、多様な主体が、地域福祉活動の担い手になるだけでなく、地域の公共的決定に関わることも、「新たな公」としての性格を強めるものである。

○　もちろん、ボランティア、NPO、住民団体などの非営利セクターには、資源や専門的知識、運営のノウハウが十分ではない、などの弱点があり、市場、行政、非営利セクターがそれぞれの弱点を補い合って、住民の生活課題に対応する必要がある。

○　地域において新しい支え合いが広がっていくことは重要なことであるが、市町村の役割はいささかも減るものではない。まず、市町村は、住民の福祉を最終的に担保する主体として、公的な福祉サービスを適切に運営し、必要なサービスを住民に提供する必要がある。

○　また、地域における新たな支え合いは、住民と行政との協働の下に行われるものであり、行政は協働の相手方として重要な役割を果たす。具体的には、まず、市町村は、住民が地域福祉活動を積極的、安定的に続けられるよう、その基盤を整備する必要がある。また、専門的な支援を必要とする困難な事例に対応するのも市町村の役割であり、そのような事例が適切に公的な福祉サービスにつながるよう、住民等と市町村との間で生活課題や公的サービスの内容等について情報を共有する仕組みを整備する必要がある。その際、地域における多様な生活課題に応えるために、公的サービスの運用弾力化等を通じて、住民の地域福祉活動と公的な福祉サービスとのつながりを良くしていくことが重要である。

２．地域で求められる支え合いの姿

○　歳をとっても、障害をもっても、誰しもが住み慣れた地域の中で、自分らしい生き方を全うしたいものである。同じ地域に住む、困難を抱えた隣人を支えるとき、その人がもっているその人らしさを最大限発揮できるようにすることが、その人の尊厳を支えることになる。

○　しかしながら、これまでの福祉は、支援を必要とする人を「○○ができない人」として捉え、できない部分を補うという考え方が強かったといえる。それに対し、これからの福祉に求められる支援は、支援を必要とする人を「○○ができない人」と一面的に捉えるのではなく、生きる力を備えた存在として捉え、その人自らの内にある生きる力が引き出されるような、エンパワメントとしての支援である。

○　住民により実際に行われている地域福祉活動をみてみると、例えば、高齢者のサロンが子育て家庭の拠りどころとなったり、精神障害のある青年が認知症高齢者のミニデイサービスにボランティアとして参加するというように、担い手と受け手の境界線があいまいで、時には入れ替わることもある。片方が一方的に支援する側に回るものではなく、それぞれが自分の持ち味を生かして支え合うことが可能であり、エンパワメントとしての支援が実践されている。

３．地域の生活課題に対応する

（幅の広い福祉概念）

○　先に述べたように、公的な福祉サービスでは対応が難しい地域の生活課題として、電球の交換やゴミ出しを頼める人がいない、買物に行けても買った物を持って歩けない、一人暮らしが寂しいという心の問題、被害の自覚なく不要なものを購入させられ続ける悪質商法の被害といったことから、孤立死などの深刻な問題、災害時に身体が不自由な人や幼児のいる家庭の避難に対応できるかなど、多様な課題がある。

○　住民にとっては、地域での普通の暮らしを妨げるものが生活課題であり、暮らしの周辺のあらゆる場面で起こりうるものである。そのように考えると、地域福祉の福祉概念は、公的な福祉サービスにおける福祉からイメージされるものよりも自ずと幅の広いものになる。

（方法や対象をあらかじめ決めず生活課題に対応する）

○　住民による地域福祉活動をみると、声かけや家事の手助け等の日常生活における簡易な個別支援活動やサロン、会食会などグループでの支援活動などが実施されている。

○　幅の広い生活課題に対応することは、方法や課題をあらかじめ限定することなく、生活課題に対して柔軟に対応していくことになり、方法や対象にこだわりの少ない多様なメニューを実施することになる。

（予防、早期発見、早期対応）

○　日常的に住民が活動している地域においては、最初に住民が近隣住民のちょっとした変化に気づき、それを解決すべき課題として共有し解決していく、あるいは、専門的対応が必要な場合には、住民が専門家や行政に通報し、公的な福祉サービスにつなげる、ということが行われている。また、地域の生活課題に応じるためには、住民による地域福祉活動と公的な福祉サービスがうまくつながるようにする必要があり、例えば、公的な福祉サービスを総合的に提供できるよう運用を改善したり、適切なメニューがない場合には新たな事業の開発につなげていくのも、地域福祉の意義である。

○　なお、問題が深刻であればあるほど、当事者が周りからの関わりを拒絶する場合が往々にしてみられるが、少なくとも、日頃から地域内に、ちょっとした変化に気づくような関係があれば、そうした情報が近隣住民に共有され、必要な場合には専門的な支援につなげることが可能であり、日常からの関係が、問題の深刻化のリスクを軽減することになる。

４．住民が主体となり参加する場

○　住民の地域福祉活動が活発な地域をみてみると、サロンの参加者の食事の偏りに気づくことから配食サービスを始めるというように、活動の深まりとともに事業が拡大し、地域の住民の主体的な活動が展開されている。これらの活動は、地域の生活課題に敏感に反応した住民たちが、自分たちで発案し、主体的に取り組んでいるからこそ、ニーズに対し、柔軟かつ迅速に応えることができ、しかも長続きしているものと思われる。

○　これらの地域においては、住民たちが自分たちの発想で、主体的に活動に取り組んでいることそのものが活動の原動力になっている。住民による地域福祉活動は、活動を通じて社会貢献ができ、自己実現ができる場でもある。

５．ネットワークで受けとめる

○　地域での生活は、親族や友人、近隣などの様々な人々や多様な社会サービスとの関係で成り立っており、地域の生活課題に対処するためには様々な関係者が対応することが必要である。その意味で、地域福祉の目標は、地域においてあるべきネットワークが形成されている、互いに助け合えるような状態にあることであるといえる。

○　地域の生活課題に対処するための関係者は、住民、自治会・町内会、ボランティア、民生委員やNPO、PTA、事業者や社会福祉協議会、企業や商店、行政など多岐にわたるが、それぞれの関係を整理すると次のとおりとなる。

（近隣の関係）

○　地域における最も身近な関係は、隣近所のような近隣である。近隣には、日常的な近所づきあいの中で、それとなく、支援が必要な人の見守りをしたり、話し相手になったり、ちょっとした手助けをしたりしている場合も多い。

○　こうした活動をしている者の多くは、自らの活動をボランティア活動や福祉活動とは意識していないが、このような日常的な関係が、生活課題の発見やいざというときの手助けにつながる基本であり、重要な役割をもっている。そして、このような日常的な近所づきあいの中で発見された問題が、専門的な対応を必要とするものである場合には、問題を近隣にとどめることなく、専門機関や行政の必要なサービスにつなぐことが重要である。

○　また、近隣での日常的な助け合いにおいては、支援を必要とする人が自ら適切な支援者を見つけ出していることも多い。さらに、同じ問題をもった者がグループをつくって助け合っている例もみられる。支援が必要な者の側に、このようないわば「当事者力」があることも、近隣の助け合いがうまくいく鍵であり、「当事者力」の強化が求められる。

（地縁団体と機能的団体の関係）

○　自治会・町内会は地縁に基づいた組織であり、住民の生活を多くの側面で支えている。近年組織率が落ちたといわれるものの、今なお地域において重要な役割を担う団体である。一方、NPO・ボランティアは、ある特定の目的をもって組織された機能的な団体として、近年意欲的な活動が増えてきており、これからの地域福祉の担い手としても期待されている。

○　自治会・町内会は、区域内を網羅した活動を安定して担い、市町村との関係も密接である。しかし、様々な活動が自治会・町内会を単位として行われている地域も多いが、都市部においては役員が１年〜２年交代の持ち回りであることも多く、定型的な活動が主になっている例も多い。一方、ＮＰＯ・ボランティアは、目的に賛同する自発的なメンバーによって開拓的で即応的な活動ができるが、一般的に地域との関係は弱く、両者が十分に連携していない地域が多いといわれている。

○　しかしながら、両者は地域における支え合いの担い手という点では共通しており、活動の目的や運営、担い手が異なる性格であるからこそ、情報や企画の交流や、後継者の確保の面からも、両者の協働のメリットは大きい。

（行政や事業者・専門家と住民との関係）

○　住民は、地域で生活している人にしかみえない地域の生活課題、身近でなければ早期発見が難しい問題をみつけ、迅速に対応することができるが、資源や専門的知識が十分ではないといった限界がある。行政や事業者・専門家は、地域で発見された生活課題で、困難な事例や専門的な対応を要する課題について、公的な福祉サービスによって対応することができる。行政や事業者・専門家と住民とは、互いに相手の特性を生かしながら、地域の生活課題の発見、解決という共通の目的のために協働する相手である。

○　社会的排除の対象となりやすい者の問題は、住民による対処が困難であることも多く、その場合にも行政が専門的な対応をする必要がある。地域に受け入れられず、少数者の問題（外国人、刑務所出所者など）でも、住民の無理解など意識の問題が関わってくることから、行政の積極的な関与が求められることも多い。

○　生活課題を発見した住民が行政や事業者・専門家の対応を必要とする場合、住民の側で地域での多様な生活課題に対処しようとしていることに合わせ、行政の側でも、住民の福祉活動と公的な福祉サービスとがうまくつながるよう、地域の生活課題や公的な福祉サービスに関する情報を住民と行政とで共有できる仕組みや、多様な問題に行政が一元的に対処できる仕組みが求められる。例えば、地域内で公的な福祉サービスの一元的な窓口などがあれば、住民が何カ所もの窓口を回ることなく必要な福祉サービスにアクセスすることができる。

６．地域社会の再生の軸としての福祉

○　我が国が急速な高度成長を遂げる中で、世代間の価値観の差の拡大、核家族化、人々の移動性・流動性の高まりを背景として、地縁や血縁といった伝統的な紐帯が弱くなってきた。さらに、我が国が成熟社会に入り、人々が個人の自由を求める中で、家族の中でも一人一人が孤立し、少子高齢化の中で世帯のさらなる少人数化が進む、など地域社会を構成する基本である家族の紐帯も弱まってきている。このような中で、地域での人と人とのつながり、地域への帰属意識が低下し、地域社会の脆弱化が進んできた。このことは、自治会・町内会の組織率の低下、それ以外の地域でも自治会・町内会の役員や民生委員の確保が困難であるといったことにも現れている。

○　しかし、これまで述べたように、地域は人々が暮らす場であり、子育てや青少年の育成、防災や防犯、高齢者や障害者の支援、健康づくり、そして人々の社会貢献や自己実現など、様々な活動の基本となる場である。特に、少子高齢化の中で世帯の少人数化や家族の機能のさらなる低下が進み、住民が地域の交流や支え合いに期待するところは大きい。また、人々のつながりができ、地域のまとまりが高まると、自殺や非行などいわゆる逸脱行動が減るといわれており、地域社会を再生することは、現代社会が抱えている様々な問題を解決する有効な方法の一つでもある。

○　住民が地域の生活課題に対する問題意識を共有し、解決のために協働することは、地域での人々のつながりの強化、地域の活性化につながることが期待され、その意味で、地域福祉は、地域社会を再生する軸となりうるといえる。

IV．地域福祉を推進するために必要な条件とその整備方策

○　それでは、以上のような意義と役割をもつ地域福祉を実現するためには、どのような条件が必要だろうか。また、そのような条件を整備するためにどのような方策があるのだろうか。

１．住民主体を確保する条件があること

○　住民の地域福祉活動が活発に行われている地域をみると、住民自ら地域の活動計画を策定し、それを市町村地域福祉計画に反映する取り組みが進められている。住民は地域活動を担うと同時に、地域の生活課題をよく知る者としてそれらを集約し、活動の中で得た自分たちの考えを市町村の福祉に関する決定に反映させることによって、活動をさらに発展させている。

○　市町村は、地域福祉を進めるためには、市町村行政の施策の形成や地域福祉計画の策定に当たって、地域における福祉活動に主体的に参加する住民の意思を反映させるような仕組みを整備する必要がある。

○　住民が参画し、適切な判断をするためには、社会サービスについての情報や、市町村行政についての情報を得ていることが必要である。地域福祉活動を行う住民に対し、市町村などから福祉に関する必要な情報を提供するための仕組みの整備も必要である。

２．地域の生活課題発見のための方策があること

○　地域福祉で取り組む課題には、自力で問題解決に向かえない状態にある人の問題など、そもそも地域であっても見えにくいものも多く、これらの課題をどのように見つけるかが重要である。さらに、発見したニーズを再び潜在化させないため、解決すべき課題としてとらえ、共有し、解決に向かう仕組みがあることも重要である。

○　地域の住民活動をみると、生活の中で近隣の様子の変化に気づくといったことのほかにも、サロンや趣味のサークルなどの活動を通して、それまでみえていなかったニーズを見つけ出している。これらは、できるだけ多くの様々な人々を呼び込めるよう、囲碁・将棋や合唱など、福祉に限らない多様な活動が実施されており、参加者の生活課題を発見する仕組みとなっているとともに、参加者を通じて他の生活課題のある人の情報を得る仕組みとしても働いている。このような住民の活動がさらに進めば、住民と行政・専門家とが情報交換ができる場にもつながっていく。

○　生活課題を抱えたときに、自ら問題解決に向かえない状態にある人々は、地域からも孤立しやすく、地域であってもみえにくい。それらは、住民による地域福祉活動のほか、民生委員等による幅広な訪問活動、市町村による調査などで発見される場合もある。

３．適切な圏域を単位としていること

○　地域福祉活動では、地域に生活する住民にしかみえない生活課題や、身近でなければ早期発見しにくい課題に取り組むことになる。したがって、地域福祉の活動は自ずとそのような課題がみえるような、小さな圏域を単位として行われることになる。地域の生活課題を発見するためには、いわばお互いに顔のみえる環境づくりが必要であり、それができるような圏域が自ずと地域福祉活動の圏域となる。

○　住民の地域福祉活動が活発に行われている地域をみると、市町村の中で重層的に圏域が設定され、例えば、

○　なお、ここに挙げた考え方は単に一つの例であって、圏域設定の考え方は一つではなく、都市部であるか、農村部であるかによっても異なり、また、自治会・町内会の単位がより具体的な活動を行う圏域となる場合もある。

○　以上、住民の地域福祉活動の圏域として市町村内の圏域について論じてきたが、問題領域によっては市町村レベルで対応できない事例も考えられる。例えば、難病の例などのように、市町村レベルでは対象者の数が少なく、また、高い専門性が求められることから、いわゆる二次医療圏や都道府県単位での対応が必要な場合である。

４．地域福祉を推進するための環境

（情報の共有）

○　地域で発見された生活課題を解決につなげていくためには、関係者間で情報が共有されることが重要である。

○　地域福祉活動が活発に行われている地域をみると、地域福祉の圏域の各段階で、地域福祉に関わる者のネットワークが形成され、地域の生活課題の情報が共有されている。身近なレベルの圏域においては、地域の要支援者を支えるため、隣人・友人やボランティア、民生委員などによる情報共有が行われ、専門的対応が必要な事例については、より広域的な圏域でのネットワークで共有され、公的な福祉サービスにつなぐことが行われている。

○　このような情報共有を行うネットワークは、後ほど述べる地域福祉のコーディネーターによって形成が促進されることが期待される。

（活動の拠点）

○ 住民による地域福祉活動が積極的にその活動を続けていくためには、拠点となる場所が不可欠である。これにより、

○　すでに活動している事例をみると、公民館、自治会館、空き店舗、空き家、廃校となった建物や余裕教室等の学校施設、あるいは個人宅など様々な形態があるが、拠点の要件として重要なことは、いつでも立ち寄れて連絡がとれることであり、電話や机などの物品が整備された常設の場所であること、いつでも誰かがいるということである。

○　また、福祉施設には空間があり、職員がおり専門性もある。福祉施設が地域の拠点として住民に活用されていくことは、開かれた施設づくりの点からも積極的に取り組まれるべきである。

（地域福祉のコーディネーター）

○　住民の地域福祉活動は住民同士の支え合いであるが、時には困難にぶつかることや、住民では対応できない困難で複雑な事例にぶつかることもある。また、住民の地域福祉活動がうまく進むよう、住民間や住民と様々な関係者とのネットワークづくり、地域の福祉課題を解決するための資源の開発を進める必要もある。

○　したがって、住民の地域福祉活動を支援するため、一定の圏域に、専門的なコーディネーターが必要である。このコーディネーターは、

○　コーディネーターは、住民の地域福祉活動を推進するための基盤の一つであることから、市町村がその確保を支援することが期待される。

（活動資金）

○　住民が地域福祉活動を行うに当たっては活動資金が必要である。現在、行われている地域福祉活動をみてみると、共同募金の配分金や社会福祉協議会の会費からの交付金・補助金（共同募金と社協会費の一中学校区あたりの収入は合わせて約340万円）、個人や企業からの寄付金などが当てられている。

○　住民の地域福祉活動は、住民同士の支え合いであることから、その資金は住民自ら負担するか、自ら集めることが原則である。そこで、必要な資金を継続的に確保するために、資金を地域で集めることができる仕組みが必要である。

○　また、活動を維持するために不可欠な、拠点や事務局を維持するための運営費への寄付は、寄付する側の理解が得にくいとの指摘がある。活動財源として、事業費だけでなく運営費への寄付についても積極的に募り、人々の理解を進めることが必要である。

５．核となる人材

○　住民による地域福祉活動が安定し、継続的であるためには、活動の核となる人材が必要である。

○　活動の核となる人材は、PTAや青少年団体など、福祉に限らず他の様々な活動を通してノウハウを身に付け、社会貢献に意欲をもつ人々の中にみいだしていくことが必要である。特に、将来的に活動を担う人材として、子育て家庭等の若い世代に積極的に働きかけ、早い時期から地域福祉活動との関わりをつくるなど人材の育成に取り組むことも重要である。さらには、将来地域を支えることになる子どもたちや中・高校生、大学生などに対しては、学校や地域におけるボランティア体験などを通じて、地域福祉への関心を高めることも考えられる。

○　市町村においては住民を福祉委員として委嘱し、地域の見守り活動への参加を求めるなどの取り組みがあるが、担い手を発掘する上では、地域のために何かしたいと考えて自ら参加する住民のほかに、このような、依頼されて一定期間役員として活動する人々の中から、資質のある人を見つけ出していく方法もある。

○　また、働き盛り世代や団塊の世代の参加を進めるためには、働きながら、地域でも活動できるような仕事と生活の調和（ワーク・ライフ・バランス）が実現できるような環境整備が求められる。また、住民活動は、上司・部下の縦の関係を基本とする会社組織と異なり、水平な関係が基本であり、それを理解して活動に入れるようオリエンテーションを実施するなど、団塊の世代が地域で活動できるようになるための支援も望まれる。

○　近年広がってきているコミュニティビジネス（地域の人材やノウハウ、施設、資金などの資源をいかしながら、地域課題の解決に「ビジネス」の手法で取り組むこと）も、これまで企業で働いてきた人々の地域活動への入り口として有効であり、支援が望まれる。

６．市町村の役割

（総合的なコミュニティ施策の必要性）

○　これまで述べたように、地域福祉活動を進めるに当たっては、従来の福祉の枠にとらわれず、地域の多様な生活課題に取り組むことになる。したがって、このような課題に対応するためには、防災や防犯、教育や文化、スポーツ、就労、公共交通やまちづくり、建築など、幅広い視点で取り組む必要がある。住民の地域福祉活動を促進するためには、市町村の側でも、地域で発見された生活課題全般を受け止める総合的なコミュニティ施策が必要である。

（公的な福祉サービス提供と地域福祉活動の基盤整備）

○　狭義の福祉分野においても、近年の福祉制度の改革により、住民への福祉サービスの提供については市町村中心主義が確立し、また、介護保険制度では保険者として運営に責任を負うようになるなど、市町村の役割は一層高まっている。

○　住民が地域で尊厳をもって生活を営めるようにするためには、公的な福祉サービスが必要とする住民にあまねく提供されるとともに、「地域における新たな支え合い（共助）」としての地域福祉活動、市場により提供されるサービスがあいまって、全体として住民の生活課題に応えていくことが必要である。

○　したがって、市町村は、制度的に位置づけられた、公的な福祉サービスが適切に提供されるよう責任を有すると同時に、住民の福祉に責任を負っている主体として、市町村全体をみて、地域福祉活動、市場による福祉サービスがあいまって、住民が地域で普通に暮らし続けることを可能にする責任も負っている。

○　住民の地域福祉活動に対しては、活動自体は住民の自発的な行為であるとしても、これらの活動が疲弊することなく、継続できるよう、活動の基盤を整備することは市町村の仕事である。

○　このような観点から市町村の役割を具体的に列挙すると、地域福祉計画に住民の新たな支え合いを位置づける、地域福祉計画の作成に当たって住民が参画する仕組みを作る、地域福祉活動の内容にふさわしい圏域を設定する、また、コーディネーターや拠点など住民の地域福祉活動に必要な環境を整備する、といったことなどが挙げられよう。市町村はそのための財源を確保すべきであり、また、国においても、市町村が財源を確保できるよう支援が求められる。

○　すでに述べたように、地域における新たな支え合いは、あらかじめ対象や方法を限定せず、地域の多様な生活課題に対応するものである。したがって、公的な福祉サービスと住民により地域で発見された問題がつながるためには、市町村の側でも分野をあらかじめ限定せず、一元的に対応できるような仕組みが必要である。

○　そのため、市町村は、地域内に一本化した窓口を設置したり、複数のサービスを組み合わせて一体的に提供するなど、「地域」の視点に基づく公的な福祉サービスの見直しや運用の弾力化を行うことが求められる。例えば、本研究会でヒアリングした地域の中にも、地域包括支援センターを地域福祉活動の拠点として活用し、住民が市町村に困難な事例を円滑につないでいる例がある。

○　国においても、市町村で柔軟な対応が可能となるよう、施策の設計や実施に当たっての配慮が求められる。

○　さらに、社会的排除の対象となりやすい者の問題や地域の少数者への対処についても、住民の意識の問題でもあることから、住民だけで対処することは困難であることも多く、そのような場合には行政による専門的な対応が必要とされる。また、低所得の者に対する必要な支援は、行政の基本的な役割である。

V．留意すべき事項

○　これからの地域福祉を進めていく上では、特に以下の視点に留意すべきである。

１．多様性を認め、画一化しない

○　地域の状況をみると、都道府県、市町村ごとに人口規模、地形、歴史、社会資源の量や質、人々の意識などには大きな違いがあり、市町村内でも区域ごとの多様性が存在することから、全国一律の画一的な基準や方法はなじまない。

○　本報告書において、圏域設定などいくつかの提案を示しているが、これらはあくまでも基本的な考え方を示したものである。それぞれの地域においての多様な展開が望まれるものである。

２．地域がもっている負の側面

○　地域には、地域社会とのつきあいが煩わしく感じられたり、時として個人の生活に抑圧的に働いたりする負の側面もある。見守りと監視が紙一重といわれる所以である。

○　特に、ホームレスなどが社会的排除の対象となりやすいという問題、外国人、刑務所出所者など少数者への無理解の問題などは、このような負の側面の現れの一つであり、地域は社会的排除を生み出している場という指摘もある。だからこそ、これらの問題の解決のためには地域の意識が変わることが不可欠である。住民の人権意識を高めるとともに、新たな住民や外国人、若年層から働き盛り世代、子育て世代、いわゆる団塊の世代や高齢者に至るまで、様々な構成員を活動に呼び込み、また、NPOやボランティアなどの機能的団体、地域の外の専門家など、地域にとらわれない主体もともに活動することによって、地域が常に開かれた場とすることが重要である。

３．情報の共有と個人情報の取扱い

○　すでに述べたとおり、地域における生活課題を発見し、解決につなげていくには、関係者の情報共有が重要である。専門的な対応を要する事例を公的な福祉サービスにつなぐために情報共有が必要であることはもちろんであるが、災害時の対応においても、地域の要支援者情報の共有が進んでいるかどうかは大きな違いを生む。共有が進んでいない場合には、災害時の安否確認や、避難支援といった災害発生後の要支援者に対する支援が迅速かつ適切に行われなかったとの指摘もある。

○　一方で、平成17年４月に施行された個人情報保護法をめぐって、名簿の作成中止、関係機関に対する必要な情報提供の抑制など、「過剰反応」といわれる状況が一部にみられている。

○　個人情報保護法は、個人情報の有用性に配慮しつつ個人の権利利益の保護を目的としたものであり、住民本人の同意を得て個人情報を関係機関と行政機関が情報収集する場合や、個人情報保護条例において第三者提供できる場合を明確化して収集する場合については、関係機関と行政機関が個人情報を共有することは問題ない。

○　市町村は、個人情報保護法のルールに則って冷静に判断し、地域福祉の推進に必要な個人情報を、積極的に関係機関と共有する必要がある。

VI．既存施策の見直しについて

１．検証と見直しの観点

○　社会・援護局からは、本研究会において、あらかじめ決められた個別の既存施策のレビューを行うよう求められた。しかし、これまでの検討によって、地域福祉は従来のいわゆる地域福祉施策の対象を大きく越える、幅の広い問題に対処する必要があることが明らかになった。これまでのような狭い福祉概念にとらわれず、防災や防犯、教育や文化、スポーツ、まちづくりや建築といった分野との連携や調整に努めるべきである。

○　地域福祉を進めるに当たっても、公的な福祉サービスと、住民による新たな支え合いとは、役割を分担し、連携しながら進めていく必要がある。しかしながら、従来の公的な福祉サービスは主に対象者の分野ごとに発展してきたことから、例えば、相談支援であっても、高齢者に対しては地域包括支援センター、障害者に対しては障害者相談支援事業、子育て世帯に対しては地域子育て支援拠点事業と、分野ごとに対応している状況である。

○　しかし、地域の多様な生活課題に対応するという地域福祉の視点に立つと、既存の公的な福祉サービスにおいても、地域の多様なニーズに幅広く対応できるようにしていくことが必要である。

○　本研究会としては、地域福祉を進めるに当たって検討すべき施策の範囲は上に述べたとおりであると考えるが、社会・援護局から、地域福祉に関連する社会・援護局の既存施策として、レビューを求められた個別施策については、次のとおりである。

○　検証、見直しに当たっての視点は下の三点である。

２．個別の既存施策の検証、見直し

○　ここでレビューする既存施策は、これまで述べてきた、これからの地域福祉を進めるために必要な施策の全てをカバーするものではなく、その一部を構成するものに過ぎないが、これらをあえて全体像の中で位置付けると以下のとおりとなる。

○　それぞれの既存施策について、以下、現状と課題について整理するとともに、これからの見直しの方向を「今後の論点」として掲げた。

（１）地域福祉計画

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（２）民生委員

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（３）ボランティア活動

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（４）社会福祉協議会

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（５）福祉サービス利用援助事業

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（６）生活福祉資金貸付制度

（現状）

（課題）

（今後の論点）

（７）共同募金

（現状）

（課題）

（今後の論点）

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