社会的養護の下で育った子どもは、施設等を退所し自立するに当たって、保護者等から支援を受けられない場合も多く、その結果様々な困難に突き当たることが多い。このような子どもたちが他の子どもたちと公平なスタートを切れるように自立への支援を進めるとともに、自立した後も引き続き子どもを受け止め、支えとなるような支援の充実を図り、より適切な養育を実施するため、以下のような事業の見直し等を進める必要がある。

なお、ここでは年長児の自立支援策を中心に記述しているが、自立支援については、在宅支援の段階及び施設等に措置されている間から、退所後の社会的自立までを見据えて、関係機関がそれぞれ連携し、継続的なケアを行い得る体制の構築が求められるものである。

また、年長児の自立支援策と青少年施策との連携を進めるほか、現行制度における満２０歳に達するまで措置を継続する仕組みについて、子どもの状況を踏まえつつ、より積極的な活用を図るべきである。その際、子どもが高等教育機関へ進学する場合も含めてその活用を図ることが重要である。

・　児童自立生活援助事業（自立援助ホーム）については、児童養護施設における高校進学率が９割となる等により、子どもが自立する年齢が上がってきている現状を踏まえ、施設退所者等のうち、高校卒業後の者であっても一定期間自立に向けた支援を行うことが可能となるよう、満２０歳未満の者まで対象を広げることを検討する。

・　施設を退所した子ども等に対し自立生活や就労を継続するための支援を行うため、生活や就労に関する相談や自助グループによる相互の意見交換等を行う拠点事業を創設し、自立援助ホームや児童家庭支援センター、ＮＰＯ等の様々な地域資源を当該拠点として活用することにより、それぞれの地域の事情に応じた積極的な取組を進める。

社会的養護は、子どもが心身ともに健全に発達することを保障し、安定した人格を形成する場を提供することにより、自立した社会人として生活できるようにすることが最大の目的である。そして、社会へ巣立つ際には、社会的養護の下で育った子どもも、他の子どもたちと公平なスタートを切ることができるようにすることが必要である。

「社会的養護」を（１）のようにとらえ、その提供体制を検討するに際し、その目指すもの、すなわち社会的養護が子どもに対して提供すべき支援を整理すると、以下の二つの機能となると考えられる。

［1］　子どもの育ちを保障するための養育機能

［2］　適切な養育が提供されなかったこと等により、受けた傷を回復する心理的ケア等の機能

虐待等の様々な背景の下で、適切な養育が受けられないことにより子どもが心身に受けたダメージを癒す機能や、発達障害を始めとする心身に障害等のある子どもの状態に応じて必要な専門的ケアを行う機能である。

社会的養護を必要とする子どもたちは、それぞれに愛着の問題やこころの傷を抱えていることが多い。子どもが適切な愛着関係に基づき他者に対する基本的信頼を獲得し、安定した人格を形成することを保障するため、子どもの発達の状態や抱える課題によって、その必要性の度合いが異なるものの、専門的な知識や技術を有する者によるケアが必要となる。近年の虐待の増加等により、このようなケアを提供する必要性はますます増している。

また、家庭において適切な養育が提供されなかったために心理的ケア等が必要となることや、一定の専門的ケアが必要となる障害等があるにもかかわらず、これが提供されなかったことにより、結果として、家庭における愛着関係の形成がうまくいかず、適切な養育がなされないこと等を踏まえると、［1］と［2］の機能は密接に関連している。

このため、社会的養護を必要とする子どもに対しては、［1］を基本に、［2］を個々の子どもの状態に応じて適切に組み合わせながら、両者が一体的に提供される必要がある。

その提供に当たっては、社会的養護を必要とする子どもがそれぞれに抱える愛着の問題やこころの傷に対するケアを行う必要があるため、これを提供する者には個々の子どもの状態に応じて対応できる専門性が求められる。このため、専門性を確保するための研修や教育が必要となる。（下記イメージ図参照）

さらに、当然のことではあるが、これらの支援の提供に当たっては、教育を受ける権利や必要な医療を受ける権利を含め、子どもにとって必要な権利とその最善の利益が基本に置かれなければならない。

また、通常、どの家庭でも、潜在的には、多かれ少なかれ、子どもの養育に関し何らかの課題を抱えているものであるが、それが深刻化している一つの例が、虐待であると言える。近年、児童相談所における虐待相談対応件数の増加は、養育における課題が深刻かつ顕在化しやすくなっていることを反映していると考えることができる。

このため、家庭において適切な養育を受けることができない子どもに対し、里親や施設による社会的養護を提供することが求められていることはもちろんであるが、同時に、子どもと家族の関係を再構築し、子どもが家庭で生活を送る可能性が高まるよう、養育における課題が深刻化・顕在化した家庭に対して支援を行うことも必要である。

また、家庭における課題が虐待等により深刻化・顕在化する前に、早期発見・早期対応するため、相談支援等、地域において家庭に対する様々な支援の充実を図り、家庭における潜在的な問題に対応できる体制が必要となっている。

（３）で掲げる課題を踏まえれば、今後の社会的養護体制の充実のための基本的な方向として、以下のような施策を進める必要がある。

なお、具体的な施策の検討に際しては、支援を行う側からではなく子どもを中心に据えて検討するとともに、「子どもの権利を守る」という権利擁護の視点に立つことが重要である。

・ （１）で述べたところを踏まえれば、子どもの養育においては、家庭的な環境の下、地域の中でその個別性を確保しながら、社会へ巣立っていくことができるよう支援していくという観点が重要である。
このため、里親委託を促進し、また、小規模グループ形態の住居・施設、児童養護施設等の施設におけるケア単位の小規模化・地域化をさらに推進する。

・家庭支援の機能や地域における施設退所後の支援も含め、地域全体で子どもの養育を支える社会的養護の地域ネットワークを確立する。

・（２）で述べたような子どもの課題と支援体制のイメージを踏まえ、子どもの状態に応じた支援体系のあり方について検討する。

・児童相談所について、子どもの状態を的確に把握し、これに応じた支援を実施するため、アセスメント機能の充実強化を図り、里親や施設に措置された後も、継続的なアセスメントとこれに基づくケアを提供するための体制強化に向けた抜本的な対策を講じる。

・多様化・複雑化する子どもの課題に的確に対応するため、治療・専門的ケア機能の強化や家庭支援等を行う地域における拠点としての機能の強化等、施設機能を充実する。

・社会的養護の質の向上を図るに当たっては、これを担う職員及びその専門性の確保のための施策を推進する。

・社会的養護の最終的な目的は、子どもが自立して社会へ巣立っていくことができるように支援することであり、就労や進学の支援等年長児童の自立支援のための取組を拡充する。

・子どもに必要な支援に関するアセスメントの手法や支援の実践方法を確立する。

・施設における支援の質の向上、職員の質や専門性の向上、支援に関する外部からの評価・検証等による透明化を図ること等により、施設内虐待の防止等子どもの権利擁護を強化する。

・里親と施設からなる社会的養護の提供には、自治体間の格差が大きいほか、今後、虐待の早期発見・早期対応により今まで見過ごされてきた虐待が発見される可能性が高いことを考慮すれば、適切な支援を行い得るだけの提供量が確保できているとは言えない。このため、これを計画的に整備する仕組みの構築を検討する。

社会的養護を必要とする子ども、例えば、虐待等のケースにおいて、現行制度の下で、子どもがどのようなプロセスにより支援を受けるのかについてイメージを整理すると、下図のようなものとなる（（　）内は中心となる機関等を記載。）。

［1］虐待予防等の取組として、市町村や児童相談所、児童家庭支援センター、民間団体等による家庭における子育て支援や相談の実施（市町村）

［2］子どもが適切な養育を受けることができない場合における児童相談所への専門相談・通告・調査、子どもの一時保護及び子どもを保護した後、児童相談所において子どもの課題を的確に把握し、必要な支援を行うためのアセスメント、ケアプランの作成（児童相談所）

［3］アセスメントやケアプランに基づく里親・施設への措置による養育・保護（里親、施設）

［4］子どもに合った支援が行われているか適宜把握するための措置中のフォロー、アセスメントとケアの再検討（児童相談所、市町村）

［5］施設退所後や子どもが独立した後、社会で自立した生活を継続して送るための支援（市町村等）

このようなプロセスを見れば、社会的養護は、里親や施設だけが提供するものではなく、関係機関等が関わり合いながら提供されるものであり、これらの関係機関等が各プロセスにおいてその役割を適切に果たしながら、有機的に連携をしつつ提供されるものであることが認識される。

このような観点から見れば、各プロセスにおいて、以下のような課題を解決する必要がある。

［1］（子育て支援・相談）については、市町村単位で設置される要保護児童対策地域協議会等における関係機関等の連携により、虐待等の早期発見・早期対応の体制作りを一層進めるとともに、デイケアやレスパイトケアを含む具体的な支援方法の確立が必要である。

［2］（専門相談等、アセスメント、一時保護）については、社会的養護を必要とする子どもたちが家庭を離れ、最初に保護される場所である一時保護所において、その養育環境の改善等による適切なケアの確保が必要である。

また今後の子どもの支援の方向性を決めることとなる児童相談所におけるアセスメントやケアプランの作成は特に重要であり、子どもの課題を的確に把握し、これに応じた支援を提供するため、児童相談所及び一時保護所におけるアセスメント機能の充実強化を図る必要がある。

［3］（里親、施設等への措置）及び［4］（措置後のフォロー、ケアの再検討）については、児童相談所において、現に里親や施設等に措置された子どもに対してその子どもに合った適切なケアが行われているかを適時把握するとともに、関係者によるケア会議等を開催し、これに基づき里親や施設におけるケアプランの見直し等を適切に実施できるよう、子どものアセスメントやフォローに関する機能の充実強化を図る必要がある。

また、里親や施設へ措置された子どもと家族の関係を再構築し、子どもが家庭に戻って生活を送る可能性を高めるため、虐待等を行った保護者に対する再発防止のための指導・支援についても、その標準化作業と併せて、民間団体の活用等を含めた体制整備を図る必要がある。

これに加え、市町村と里親、施設についても、子どもがいずれは地域で暮らすことを見据えて、連携を図ることが重要である。

さらに、里親や施設等に措置された子どもも、学校に通いながら、地域で生活を送る中で、必要に応じて関係機関等から支援を受けることとなるため、地域における関係機関等の連携体制を強化することが必要である。特に、学校教育との連携に関しては、地域の学校に通う際の支援に際して、児童養護施設等と学校において適切な情報共有を図る等の連携強化が必要である。

なお、同じ施設の子どもが全て同じ学校に通うことの弊害も指摘されていることから、小規模グループ形態の住居や地域小規模児童養護施設の活用等により、別の学校へ分散して通えるようにすることも検討が必要であると考えられる。

［5］（退所後の支援）については、社会的養護の下にいる間から、子どもが社会で自立して生活していけるよう、その社会性の獲得や自立に向けた支援を念頭において支援を行うことは当然である。これに加えて、社会的養護を必要とする子どもたちは、施設等を退所した後も、社会で自立していくに当たって、様々な課題を抱える可能性が高いことから、その就職や進学に当たり、また、就職や進学した後も、地域で関係機関等が連携を図りながらその支援を行う体制が必要である。

このように、それぞれの支援プロセスにおいては、様々な関係機関等が関わりながら子どもの支援を行うことから、児童相談所、施設、市町村、児童家庭支援センター、民間団体等の社会的養護に関する関係機関等の役割分担を明確化し、それぞれの役割の充実強化を図るとともに、子どもの自立支援に向け、そのニーズに応じて、互いの連携の強化を図る必要がある。

特に、各プロセスの移行期においては、環境が変わることにより、子どもの状態が不安定になること、愛着対象の喪失や変更という心理的打撃があることから、この時期の子どもへの支援を手厚くする必要がある。その際、関係機関等は連携を図りながら、子どもの状態を十分に把握しつつ、支援を行う必要がある。

また、社会的養護については、現在は都道府県（児童相談所）が中心となって実施している。しかしながら、虐待の予防等、より身近な行政機関が行った方が適切な支援については、市町村が行うこととなっていること等を踏まえ、都道府県と市町村も含めて支援プロセスに応じた関係機関等の役割分担と協働のあり方を検討する必要がある。

さらに、国においても、制度的な対応を含め、関係機関等の役割分担の明確化とその充実、連携強化を図るための体制作りを進めるべきである。

社会的養護を必要とする子どもの持つ課題は多様であり、これに対応するため、施設は様々な役割を有しているが、その役割を整理すると、

［1］生活支援、自立支援や一定の心理的ケア等のどの施設も有している役割、

［2］［1］に加え、さらに専門的・特化した支援を行う役割（現行の施設で言えば、情緒障害児短期治療施設については特に心理的なケア等を必要とする子どもに対する支援、児童自立支援施設については、特に非行等の行動化が著しい子どもに対する支援）

となる。

今後、家庭的養護の拡充を進めていく中で、個々の子どもの課題を的確に捉えて子どもに対して最も適切な支援を提供できるような施設体系のあり方についてあらためて検討する必要がある。

また施設体系のあり方の見直しを踏まえ、職員の配置基準はもとより、設備基準を含めた児童福祉施設最低基準についても必要な見直しを行う。

なお、当面の対応として、以下のような取組を進める必要がある。

・児童養護施設、乳児院等については、家庭的な環境の下でのケアを推進し、多様化・複雑化する子どもの課題に対応するため、ケア単位を小規模化する。これととともに、施設に入所している子どもと家族が関係を再構築し、子どもが家庭に戻って生活を送る可能性を高めるため、家族の抱えている課題を解決する等、家庭に対する支援を強化することが重要である。

また、家庭や里親等に対する支援の提供を目的としたネットワーク作りを積極的に行うべきである。

・ 情緒障害児短期治療施設については、心理療法やグループ療法等の治療的なケアを必要とする子どもを支援する施設として、高度な専門的支援を実施する。

このため、入所機能だけではなく、通所・外来機能の充実等を図り、その施設に入所する子どもに限らず、家庭や児童養護施設等の子どもを含めた治療的・専門的な支援を行うべきである。また、幼児期から思春期まで、治療が必要な子どものケアに対応できる体制とすべきである。

・児童自立支援施設については、被虐待経験や発達障害がある子ども等の特性に応じた教育的・治療的な支援を行うため、職員の専門性を高めることや、その支援方法の研究・確立を行うことが必要である。また、少年院等との交流研修等の推進により、関係機関との連携を進める必要がある。

・国立の児童自立支援施設では、社会的養護のケアのあり方に関する研究や先進事例の普及等の取組を進め、児童自立支援施設のみならず、職員の養成・研修機能を強化し、社会的養護の研修センターとして役割を果たすことができるように機能強化を図る必要がある。

・母子生活支援施設については、母子ともに地域で家庭生活を営むことができるように支援するという観点から、ＤＶ被害者である母親とその子どもや虐待の危険性が高い母子等、様々な課題を抱える母子に対し、母親の就労支援等に加え、母親の養育機能の回復に向けた専門的なプログラムに基づく支援を行うことができるような体制整備とそのケアのあり方の確立を図る必要がある。

・児童福祉施設における子どもの居住環境の改善を引き続き進めていく必要がある。

社会的養護の最終的な目標は、子どもが自立した社会人として責任を持って人生を送ることができるようになることである。

そのためには、社会的養護の下で支援を受けた子どもたちができるだけ円滑に社会へ巣立つことができるよう、里親や施設等の社会的養護を担う者は、子どもを養護している全期間を通じて、子どもが社会性を獲得し、自立することを念頭に置いて、適切な支援を提供していくことが必要である。

さらに、社会的養護の下で育った子どもは、施設等を退所し自立するに当たって、保護者等から支援を受けられない場合が多く、その結果、様々な困難に行き当たることが多い。

このため、以下のような対策を検討する必要がある。

・施設における自立支援計画の充実を図る必要がある。これに加え、子どもが自立するための進路選択に当たっては、学校と施設等が緊密に連携を図るとともに、就職に当たっては、子どもがハローワークや職業訓練機関等の関係機関から適切に支援を受けられるよう、施設等と関係機関との連携を強化する等、就労支援の充実を図る。

・身元保証人の確保対策や就職、進学の際の支度金等、自立した生活を始める際に必要な支援策の充実を図るほか、奨学金制度を積極的に活用する。

・自立援助ホームは、中学校を卒業後、施設を退所して就職している子どもや高校を中退した子ども等施設退所後、すぐに自立することが困難な年長児等を対象に、子どもの住まいの場を確保するとともに相談支援・生活支援を行う場である。施設退所後、すぐに自立することが困難な年長児童等に対する支援をどのような形で担うことが適切であるかを含め、自立援助ホームのあり方について検討する必要がある。

・施設を退所した子どもは、結婚・出産・育児等に関して自信を持つことができず、相談する相手がいない場合も多いことから、このような際の相談先として、児童養護施設等がいわゆる「実家機能」の役割を果たす必要がある。

・児童養護施設等を退所した子どもたちが自ら集い、意見交換等により相互に支援を行う活動は、こうした子どもたちに対する支援として、非常に有効であると考えられることから、このような活動を推進する必要がある。

・里親や児童福祉施設に措置されている子どもについては、現行制度においても、満２０歳に達するまで措置を継続できる仕組みとなっているが、子どもの状況を踏まえつつ、積極的に活用すべきである。

このほか、現在の措置の解除年齢の上限（２０歳）については、これを引き上げるべきとの意見がある一方で、措置を延長するのでは意味がなく、むしろ子どもの社会的自立に向けた支援の強化について検討すべきではないか、という意見もあり、これらを踏まえて今後さらに慎重な検討が必要である。

社会的養護の質の向上を図るために何よりも重要であるのは、子どもとの愛着関係・信頼関係を形成することができ、子どもの将来の自立までを視野に入れたケアを行うことができる人材の確保であり、その質のさらなる向上である。

このため、以下のような方策が必要である。

・児童福祉施設の施設長や施設職員等の資格要件を明確化する。また、職員の質の向上を図るため、社会的養護に関する専門職や資格のあり方等について検討する必要がある。

・必要な人材の確保とその質の向上については、他の社会福祉の分野についても都道府県が責任を担っていることから、社会的養護に関しても、同様に都道府県が責任を持って行うべきであり、そのための研修等の体制整備を図るべきである。

・福祉分野の教育を行う大学や専門学校等においては、カリキュラムにケアワーク、ソーシャルワークを内容に加える等、社会的養護を担う人材の育成にも資するような教育内容とすべきである。

・児童福祉施設の職員による子どもの支援に関し、専門性を持って支援プログラムをマネージメントできる基幹的な職員の育成等を図るほか、キャリア形成や適切なOJT等を、個人の資質だけによるのではなく、組織的に行う仕組みが必要である。

このため、施設と児童相談所等の間において交換研修を実施する等の方策の検討や国立の児童自立支援施設や子どもの虹研修情報センター（日本虐待・思春期問題情報研修センター）等の養成・研修、研究機能の拡充を図るべきである。

・また、職員が長く勤められるよう環境の整備を図るとともに、児童福祉分野だけではなく、他の社会福祉に関する分野も経験できるようにする等の工夫も検討する必要がある。

社会的養護を必要とする子どもにとって、個々の子どもの抱える課題や発達段階に応じた支援を行うことやそれぞれの家庭が抱える課題に応じて家庭支援を行うことが重要である。

このような支援を確立していくためには、子どもや家庭の抱える課題やそれぞれに対して必要とされる具体的な支援策に関するアセスメント方法を確立するとともに、これに基づいた支援の実践方法を確立し、これを広めることが必要である。

また、今後、ケア単位を小規模にした新しいケアを実践していくに当たっても、科学的な評価に基づく、アセスメント手法や支援の方法論の確立が必要である。

これらを推進するため、これまで国内外で行われた研究や効果的な取組について事例の収集や適切な評価を行うとともに、継続的にこういった研究を支援する仕組み等、研究助成のあり方について検討すべきである。